网络中立在美国

胡凌*

        “网络中立”（network neutrality）是美国社会特别是网络法学界近年来最为火爆的词汇。它不仅在互联网与电信业界和学术界产生了轰动，甚至也成为遍及整个社会的公共政策问题。[1]这一争论虽然尚无结果，却和当年的“网络法属性”的争论一样，[2]纷纷揭示出互联网及其产业的重要特点，从而为决策者制定合理的政策提供依据。国内对这场争论有一些零散报道，[3]但尚未得到学界的关注。[4]本文将系统介绍这一争论的背景和概况，集中在政府、业界和学术界的不同说法和反应上面，并提炼其主要问题和启示。

一、定义与现状

          “网络中立”没有一个统一的定义，对不同的群体和个人有着不同的内涵。一般而言，这个词意指互联网作为一种传递信息和字节的载体，应当和高速公路一样，是中立的；互联网用户有权访问任何网络信息和使用应用程序，而不受到限制；电信运营商不得歧视或打压网络终端的内容、设备或服务，要向它们提供一视同仁的接入服务，以便消费者能够以同等的方式访问和使用它们。而政府有责任强制实行网络中立政策，任何歧视或垄断行为都应当受到处罚。

          例如，如果电信运营商存在价格歧视行为，对于不同的网站提供不同的传输服务，或者阻止消费者以同等条件访问一些网络内容或服务，这就都违背了网络中立原则。但是这些美好的表达远没有这样简单，里面涉及到一系列问题：网络提供商是否有权控制流通在自己网络上面的流量？向不同的内容服务商提供不同的流量服务是否违背了这一原则？目前违背这一原则的实践究竟是否严重到需要国家干涉的程度？从实证角度看，违背网络中立是否就一定会遏制创新？对消费者而言是否就一定是不利的？谁来支付网络供应商修建和完善网络的费用？国家调控的目标应当是什么？而且，如果放在一个法律传统下面，如何在现有框架内解决这些问题？对哪些利益集团有利？都是值得深入讨论的问题。

         这场论争于本世纪初肇始于学术界，[5]而后在众多利益集团、媒体和民权组织的参与下，从2005年起逐渐扩散到庙堂之上，成为公共政策的重大议题。目前为止，美国社会有众多团体加入了这场争论，支持者有之，反对者亦有之。支持网络中立的主要是网络内容提供商们（Amazon、Disney、eBay、Google、Microsoft、Yahoo!）、VoIP和P2P等终端服务提供商们（Skype、Vonage），还有一些社会团体机构（ACE、EDUCAUSE、 Internet2、National LambdaRail、gigapops、Regional Optical Networks），一些公益机构和民权组织也加入了这个行列（如American Civil Liberties Union、Center for Digital Democracy、Electronic Frontier Foundation、Public Knowledge、Consumer Federation of America、American Library Association 、the Christian Coalition）。反对网络中立的利益集团主要是电信运营商们（如BellSouth/AT&T/SBC、Verizon/MCI）、光缆公司及其协会（Cablevisio、Charter Communication、Comcast、Cox、Time Warner Cable、the National Cable Television Association），以及一些网络设备生产巨头（Cisco、Juniper、Nortel、VeriSign）。[6]

        根据网络中立支持者的指控，现实中确实出现了一些违背网络中立的事例。2005年Madison River 通信公司封堵了Vonage公司的VoIP软件。2007年，另一家网络公司Comcast被发现限制BT流量。因为这些终端应用程序要么同网络提供商的业务竞争（VoIP），要么增加了运营商的成本（P2P），在缺乏明确法律的时候，它们被封杀是似乎是很容易理解的。另外现实中还出现了一些涉及运营商封锁网络内容的例子。[7]

二、美国政府的态度

          美国政府的不同分支和机构对待网络中立的态度均经历了一个变化过程。

联邦通讯委员会（FCC）

          这首先要从美国1934年《通信法》说起。该法区分了“电信服务”和“信息服务”，前者指“有偿向公众直接提供电子通信”，后者指“通过电信服务生产、获取、存储、输送、处理、检索、利用或提供信息”。[8]前者属于公共运营商（common carrier），要受到联邦政府的严格规制，而对后者的规制较轻。[9]现有规则和舆论大都倾向于减少政府的管制，反对FCC插手互联网。[10]直到2002年，FCC认定有线电视宽带接入服务属于《通信法》中规定的“州际信息服务”（information service），而不是公共运营商，因此要受到较为宽松的管制。[11]尽管受到上诉法院的挑战，2005年6月最高法院终审支持了这一解释。[12]同年8月5日，FCC再次将有线宽带接入服务（DSL，包括电话公司网络接入服务）也纳入“信息服务”范围。[13]但同时，FCC发表政策声明，提出了著名的网络中立“四项原则”：[14]

（1）       消费者有权按照自己的选择访问任何合法的网上内容；

（2）       消费者有权按照自己的选择使用应用程序和服务；

（3）       消费者有权按照自己的选择接入不损害网络的合法设备；

（4）       消费者有权选择网络接入提供商、应用和服务提供商，以及内容提供商。

上述解释认定互联网提供商的服务不属于“公共运营商”，在某些人看来带有政府放松管制的迹象，但另一方面也可以说，FCC仍借此将它们纳入自己的“附属管辖权”（ancillary jurisdiction），并拥有了对网络中立问题进行解释的权力。[15]同年9月，FCC在一份报告中宣称，他们尚未发现有违反上述政策的行为，一旦发现，当立即采取行动禁止。[16]2008年2月25日，FCC主席Kevin Martin称，他的机构愿意并且有能力对违反网络中立原则的行为进行处理，他们已经做好了准备。[17]FCC在上述两个重要案件中也发挥了积极作用：在Madison River 一案中，FCC表示愿意公开调查，以执行网络中立政策，尽管最后该案以和解告终。[18]在Comcast案中，FCC首次明确认定Comcast公司限制P2P的行为违反了上述中立政策，要求其停止限制行为。[19]目前，Comcast公司已经向地区法院提出上诉，但尚无结果。至此，可以认为FCC的态度和倾向性并不明显，其政策也并不僵化，而是要随着不同的情形而发生改变。[20]

国会

        “网络中立”议题在国会中引起了热烈的讨论。[21]在109届和110届国会中已经有议员提出了数项法案，但都没有获得两院一致通过而成为法律。详见下表：