网络法律评论

网络言论表达的规制

胡凌*

网络言论表达规制是互联网治理的重要内容，也是国家治理的重要组成部分。实际上，网上传播的大部分内容都可以纳入到言论表达的广义范围中。本文不想精确界定言论表达的范围，而是想梳理我国对言论内容的分类控制体系，以及通过对线下政策和线上政策的对比揭示网络言论的特殊性和新的规管方式。[1]我在之前的部分文章中已经涉及到版权、淫秽色情、隐私侵权、“恶搞”等内容，本文将在总结已有文章内容的基础上，进一步讨论媒体、出版以及其他网络信息的规制，并试图对言论管制模式和经验进行总结。第一节是对已有文章的问题综述，第二节集中讨论作为言论表达集中体现和大规模生产的新闻出版行业的规制，第三节着重分析互联网带来的内容和信息生产的新形式以及对监管提出的挑战，主要是BBS、博客、Wiki、P2P以及搜索引擎，最后是对我国网络言论规制模式的概括和发展建议。

一、网络言论规制：标准与法律责任

    从线上和线下对比的角度来看，我国对互联网内容管理的范围并没有超出线下媒介管理的范围，概括说来主要是禁止性规定，即“十不准”：

（一）反对宪法确定的基本原则的；

（二）危害国家统一、主权和领土完整的；

（三）泄露国家秘密、危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；

（四）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯的；

（五）宣扬邪教、迷信的；

（六）散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；

（七）宣扬淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪的；

（八）侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；

（九）危害社会公德或者民族优秀文化传统的；

（十）有法律、行政法规和国家规定禁止的其他内容的。

依据国家态度的不同，可以把它们大致分为三类：（一）政治性言论，（二）淫秽色情和赌博暴力，（三）违背社会规范和侵犯私权（包括盗版、诽谤、恶搞等等）。这三类言论对国家政权的威胁逐次递减：政治性言论首当其冲，特别是在社会基本制度尚未定型，改革共识出现破裂的情况下，为改革创造一个良好稳定的舆论环境就成了宣传部门的首要目标，相反，那些严厉批评政府缺乏民主钳制自由的言论则无一例外受到了追究。其次，淫秽色情和赌博暴力是典型的网络犯罪，宣传者大都借此牟利，国家的态度也是严厉打击。最后是违背社会规范和侵犯私权的言论，这类内容在互联网出现以前主要靠社会规范和司法事后约束，但是互联网提供了强大的信息收集和聚合机制，使得原来并不突出的问题变得严重。国家对待前两类非法内容的态度要远远比第三类积极，不仅给网站施加了严格的责任，而且还定期进行全国范围内的专项整治。

国家治理互联网内容的原理是：尽量对信息生产流动传播的各个端点进行控制。在前互联网时代，这是通过对国家控制的媒介渠道的管理而实现的，除体制内的日常管理外，还常常进行体制外的严打。到了互联网时代，面对各种新的信息聚合方式，国家一方面努力将它们纳入原有主管单位管辖范畴，建立常规治理制度，另一方面则同样进行非常规的打击，并存在将后者常规化的倾向。由于网络传播的速度和范围要远远超过传统媒介，用户发言成本极低（匿名、不负责任、网络接入费用较少），国家势必要采取更加严格的方式对网络内容进行控制。另外，还要大力弘扬社会主义先进文化，重建全面崩溃的道德和价值观，抵御西方文化的侵蚀，以及增强国家认同感和民族凝聚力。[2]

考虑到中国法律的规定比较简单，必须考察该规范实际运作中的配套机制。下面分别简要讨论治理方式、过程和网站责任：

(一)政治性言论

政治性言论，也被官方称作有害不良信息，自中国引进互联网以来，这一直是网络管制的中心内容之一。在1998年电信改革进行之前，禁止发布不良信息就规定在各种临时性规章中，各个骨干网也分别制定了内部规范，约束使用本网的用户。[3]进入二十一世纪以后，随着网络商业化的推广，网民数量不断增加，网上的舆论也变得越来越激烈，人们抨击社会黑暗现实，有些为政府不能容忍，因此开展了几次清理有害信息的运动。[4]在强大的压力下，网站需要进行某种程度的自我审查，或采取技术过滤措施，或通过人工手动删贴，总体来讲基本维持了网络世界舆论的平衡稳定，预防不利于政府的内容大规模传播，即使出现“漏网之鱼”，也可以发现并事后处理。但无论如何，一般性的对政府和既有制度缺陷的批评已经不被看成是反动的言论，人们表达的空间和能力都大大扩展和加强了。一般网站的责任是(1)记录提供的信息内容及其发布时间、互联网地址或者域名；并且(2)保存60日，并在国家有关机关依法查询时，予以提供；以及(3)若发现其网站传输的信息明显属于“十不准”的，应当立即停止传输，保存有关记录，并向国家有关机关报告。^[5]这里存在的问题是，缺乏对此类信息判定的明确程序和标准。在中国社会剧烈转型的过程中，网友对社会中出现的严重不公正现象发泄抱怨，是完全可以理解的，尽管有些也夹杂着谩骂攻击，但应该结合发言背景和可能后果综合判断。一些网站为避免严格审查，往往“先审后发”，对模糊不清的标准采取扩大标准，结果屏蔽了一些未必是反动的内容。另一些网站则使用了政府提供的过滤关键字名单，凡是带有名单敏感字词的文章一律无法发表，或遭到自动屏蔽。

    有关国家秘密的法规众多，数量远远超过其他危害国家安全的规定（而且很多本身就是国家秘密），实践中的认定变数也较大。保密工作涉及国家政治经济安全的方方面面，早在建国之前就已经形成了一整套较为成熟的机制。^[6]但随着现实的变化，保密制度也有了较为显著的变化，^[7]但核心问题始终是认定标准^[8]以及如何控制秘密信息的传播，主要从最接近秘密信息的传播主体和信息载体两个方面进行约束。^[9]互联网的出现使泄露国家秘密变得更容易，《计算机信息系统保密管理暂行规定》（国保发[1998]1号）和《关于严禁用涉密计算机上国际互联网的通知》（中保委[2003]4号）由此出台。在现实中，认定国家秘密的地方政府自由裁量权仍然非常大，以至于造成本应公开的部分政府信息无法得到公开（例如公共突发事件），一些及时披露这些信息的公民和媒体也常常由此受到处罚。就网站而言，由于一般无法识别国家秘密，要么对敏感信息进行自我审查或接受过滤名单，要么则放任公布传播，事后清理。总的说来，该领域的实际规则相当模糊。

另一类引起学者广泛兴趣的现象则是网上流传的民族主义言论，[10]对这类言论，政府的策略是控制和利用，在90年代末的国际冲突中，一方面让网民充分表达民族主义情绪，甚至发动媒体进行引导，给外国政府以压力；另一方面在国际形势变化的时候则转变立场，不鼓励激进的民族主义表达；有时候甚至不得不为国内狂热的民意所左右。但是政府始终没有将这类言论（即使很多场合下过激）当成第一类内容予以严格禁止。

(二)淫秽色情和暴力赌博信息

这也是我国政府一直严厉打击的对象。如果说各级政府打击政治不良信息是出于政治稳定和地方保护主义考虑，那么打击淫秽色情和赌博网站则有强大的经济利益驱动。淫秽色情和赌博在互联网时代得到充分发展，不仅有一整条产业链支持，需要各个部门分工配合；有时更因为服务器在国外而无法实施管辖。为保护未成年人不受毒害，国家近年来严厉打击网络色情，取得了不小的成果，从而防止色情内容大规模传播。[11]上述网站的管理责任也适用于防止网络色情，但是不少网站纷纷打起擦边球，为的是吸引流量提高点击率。从今年开始，全国各地的网站开始推行版主实名制，以便使版主加强本版的管理，必要时承担连带责任。这一制度的实行同样便利了对第一类内容的管控。

国外的内容分级制度实际上专门适用于这第二类内容，即将通过媒介传播的影视和出版物按色情、暴力、凶杀、恐怖的严重程度进行分级，目的在于保护未成年人。经过统一鉴定而被列为三级的作品，则需要标明禁止未成年人观看。[12]在互联网时代，由于访问色情内容变得更加便利，为和线下制度保持一致，必须采取某些技术措施（如分级平台、过滤软件、语言提示）。[13]我国的线下制度尚未确立，无论是影视剧还是音像制品都不允许出现色情暴力内容，国家并根据实际情况进行删剪处理。未来的全国影视分级制度还需要仔细设计考察。

(三)盗版、侵权与恶搞

国家对这三类内容的态度又有所不同。国家把盗版行为纳入“扫黄打非”工作范畴，采取了和前两类一致的措施，不仅在各个出版渠道严加控制，还花费巨大精力进行专项整治。[14]这其中既有政策的连续一贯性，也有国外特别是美国政府的压力原因，更有保护民族工业知识产权的考量。无论如何，网络便利了对线下作品版权的侵犯，特别是音乐和影视作品，给版权人带来了巨大损失。国家通过扫黄打非办公室进行统一指导打击侵权盗版行为。

恶搞主要是通过网络技术进行的一种“戏仿”，是通过对既有影视作品的一种再创作。[15]在当前中国社会环境下，那些借恶搞讽刺公众人物和公共事件的作品特别能够引起共鸣，从而获得极大反响，例如《一个馒头引起的血案》。但是一些对革命经典或传统文化的戏仿则引起了一些反对，例如《闪闪红星》。国家的态度并没有明确通过法律规定出来，十不准中“危害社会公德或者民族优秀文化传统”标准也没有在法院适用过。[16]真正有动力封杀恶搞的毋宁是那些因无法接受批评的作品版权人们，在我国《著作权法》对合理使用制度规定僵化的情况下，他们完全可以以侵犯版权为由阻碍网民的自由表达与创新。[17]随着国家文化产业政策的推进，未来国家更有可能通过版权法来规制相当一部分言论，这个趋势还需要进一步观察。

侵犯个人隐私和名誉权则在网络时代则显得更为普遍和急迫。网络技术使得每个人都可以以极低费用匿名发表言论，谈论他人，披露隐私或进行诽谤。尽管对警察而言，通过IP 地址和网络服务商提供的资料追查到每一个国内发言者要远比查找使用公共电话亭的罪犯容易，但个人显然无法拥有雄厚资源和精力找到诽谤者。更加严重的问题在于人们可以通过互联网公布、搜索、聚合零星的不具侵犯性的信息，给搜索对象造成伤害，这就是著名的“人肉搜索”。[18]

以上三种形式的非法内容在前互联网时代就已经存在，市场、社会规范和技术架构都制约了它们的发生，在社会稳定和失范事件之间维持了一定的平衡，国家也采取了一套日常有效的解决问题手段。[19]但现在其破坏力和影响力借由互联网技术得到极大扩展，我们需要了解的问题是，不仅我们关于诸如版权、隐私一类的法律观念需要随着新架构的出现而发生改变，网络技术提供的一整套信息公开、传输、加工、聚合机制使得个体控制和自己有关的信息和作品变得更加困难（如P2P、wiki、搜索引擎，详见后文分析）；另外，我们还需要创设出新的规制端点防止非法信息大规模扩散，侵害个体和社会利益。虚拟世界中的端点就是作为信息传输和发布渠道的ISP与ICP。

就本文的目的而言，各种ICP网站的版权责任比较明确，但有关后两者的责任并没有统一的规则。关于版权责任，2006年《信息网络传播权保护条例》赋予了ISP被动的信息平台地位，只要有权利人主张数字作品的版权，ISP随即进行删除或断开链接即可免除责任，但明知的除外。这类“通知-删除”制度被广泛认为是网络服务商的避风港。[20]关于恶搞，网络视频服务商一般需要采取自由裁量的手段，但除非涉及到第一类政治不正确的内容，网站并没有因众多恶搞事件而遭到起诉或处罚。[21]至于网络暴力带来的人格权侵犯，现实中只有少数案例要求网站对侵犯名誉权负责。[22]鉴于在当下中国网络暴力愈演愈烈的趋势，有必要以司法解释的形式明确网站的第三方人身侵权责任，这不仅能够使受害人得到快速有效救济，也可以有效事前约束网友发布侵权性质的内容。国家治理这类侵犯私权的行为可以借鉴版权治理的规则，不仅需要明确侵权的范围，[23]还可以采取“通知－删除”制度，赋予网站主动的平台地位，对明显的侵权内容进行删除；收到受害人通知即刻删除，便不用承担共同侵权责任。但同时需要注意的是，没有必要采取专项整治的方式处理目前的状况，只要给网站施加明确的责任，网站自然会自我审查并采取相应措施约束网民的行为，否则还会陷入“乱－治－乱”的循环怪圈。

尽管可以将上述实践归结为“责任规则”和“财产规则”的不同模式，[24]但在中国似乎并不明显，因为属于“财产规则”的盗版问题和其他不良信息一道，都属于“扫黄打非”专项治理的组成部分。[25]实际上，我国目前对网络言论采取的是一种二元管理体制，网站和网民都需要遵守“十不准”，但两者的行政和刑事责任相互独立。在实际中，由于网民数量众多，有时无法找到发布消息的个体，即使能找到，成本也比较高昂，因此除个别影响较大的不良信息的传播者被直接处罚外，网站通常要代替网民承担处罚责任。上述这些标准对线下的企业组织来讲已经比较繁杂，需要内化为很大的成本才能吸收，相应的服务价格也要高些，但是对网站而言就不一样，众多中小网站不仅没有能力承担高昂的内部组织管理费用，实际上无法一一审查数量众多的问题信息。[26]这样的后果是网站需要在服务合同中明确各自的责任，并主动采取有效机制预防不良信息传播，或追查个体网民责任人。[27]

按照某种网络分层理论[28]和对点控制理论[29]，为了更好地实现对网站内容的管理和控制，有必要在网站上游端点(ISP)和下游端点（一般用户）也进行规制。ISP对网站的管理在中国政府专项治理期间显得尤为明显：除每个地方政府重点监察的本地几家门户网站之外，电信管理部门及其他骨干网的经营管理部门分别要求各级接入服务提供商彻底清查本骨干网领域内的不良信息（这是所谓“自纠”阶段），接入商再对使用其网络服务的网站（主要是论坛和聊天室）发出通知，要求自纠，否则一旦发现立即停止网络接入。[30]这样的自我审查命令层层下达，难免到最后出现过度审查的状况，将一些模棱两可的言论内容一并过滤删除了。

如果说ISP的管控还属于事后治理的话，那么对用户的实名制认证则更多地属于事前规制。自从2004年以来，国家分别在校园BBS、网吧、网络游戏、博客、论坛版主等领域推行或试图推行网络实名制，对用户进行认证，达到净化网络环境的目的。[31]尽管部分收效甚微，但作为一种治理策略，实名制（主要是后台实名）一方面确实可以使网民们更加负责地发表言论，减少网上无谓的谩骂、人身攻击等侵犯人身权利的行为；另一方面，实名制也能迫使用户进行自我审查，在迫于政府压力的情况下，一些对地方政府不利的事情很可能无法曝光，而这也正是它们希望得到的。[32]这需要我们进一步反思信息时代中央和地方的关系以及如何便利信息在全国范围内流通。

二、网络新闻与出版

新闻与出版是现代社会大规模知识生产的重要渠道，也是政治力量争取社会舆论和宣传的焦点所在。在中国，政府对新闻与出版的管制在市场化的大背景下由极其严格的控制到逐渐放松管制，但仍然相对严格。改革开放三十年来，出台了大量法规规制线下媒体和出版行为。[33]这些法规的级别不等，主要可以分为中央在某一阶段着重强调的整治规范和级别较低的日常治理规范，在市场准入、内容审查、法律责任等方面建立起相对完善的制度。[34]总的来说，通过正面推广国家主导的意识形态作品和反面打击不良有害内容，基本上维持了社会舆论的稳定。进入二十一世纪以来，互联网作为新兴媒体蓬勃发展，打破了生产传播信息内容的垄断，人人都可以成为出版商和记者，以极低的成本报道自己的所见所闻，出版自己的出版物。网络舆论逐渐兴盛，公共话题日益增多，对推进全国范围的信息流通和公共领域的初步形成起到推动作用。[35]

国家对网络新闻的规管经历了一个发展过程。早在1996年8月23日邮电部发布通告，强调网络服务商不得播发政治性新闻信息。1997年5月，国务院新闻办公室下发《利用国际互联网络开展对外新闻宣传的注意事项》（国新办发文 [1997]1号） ，指出：各新闻宣传单位利用国际互联网络对外新闻宣传的内容，需在中央对外宣传信息平台统一入网，不得自行通过其他途径入网，更不得自行在国外入网。1998年10月，国新办和新闻出版署再次联合发文，对上述文件做了补充规定，指出：一年多的实践表明，统一进入中央外宣网站虽可增大中央外宣网站的信息量，但网址单一，不利于查找；信息拥挤，容易形成瓶颈，影响信息速度。因此，今后各新闻宣传单位获准入网后，将信息链接中央外宣信息网站的同时，可以申请独立的域名，建立自己的网站。[36]1999年进一步发出《中央宣传部、中央对外宣传办公室关于加强国际互联网络新闻宣传工作的意见》(中办发[1999]33号) ，强调加强网络外宣工作。2002年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强互联网新闻宣传和信息内容安全管理工作的意见》（中办发[2002]8号，未公开）表明国家将网络宣传和信息安全的重要性提到了前所未有的高度。

对网络新闻管理的重要法规当属先后制订的《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》和《互联网新闻信息服务管理规定》。[37]这在一定程度上放开了转载新闻和发布新闻的门槛，国家希望能够利用网络加强对外宣传的力度。对网络新闻出版的意义需要放在整个线下新闻管理体制下理解，本文无法在此进行详细梳理。我只想指出和言论责任相关的一个方面，即互联网的出现便利了大量草根媒体的兴盛，他们不受传统的新闻机构和职业规范约束，却能更加有效地报道随时发生的新闻。国家通过设立行政许可，试图将重要的门户新闻网站纳入可以掌控的机制，并要求他们对所发新闻负责。同时依赖其他规管机制相配合，尽量约束其他小网站，这样即可维持一个稳定的舆论环境。从纯粹认识分析的角度看，由于“新闻”本身的模糊性，国家永远无法事前控制来自个人的所有消息，但只要控制了大部分经由门户网站的信息，也就实现了规制目标。

与之相类似的还有电子出版与印刷的拟制规管行为。[38]《互联网出版管理暂行规定》将互联网上几乎一切“登载”和“发送”言论的行为都视为“出版”，然后对言论发布者实行审批制，等于建立起了对互联网言论表达的全面的事先约束机制。[39]但实际上，由于能力有限，国家无法彻底约束所有言论和表达。这深刻反映出互联网时代多功能的网络媒体带给监管者的新挑战：由于路径依赖等原因，有必要按照原来的管理部门分头负责，却无法在语言上精确界定属于自己规管的内容（如“新闻”“出版”“传播”，甚至“网店”）；这样的结果是不仅会约束组织以外的个体，更是把适用于组织的标准施加在个体身上。原本和个体生活无关的规制方式（如专项整治）和组织费用（如出版社自我约束的内部成本），在互联网时代却极大地影响了个体的表达，这也是为什么较为严格规管标准不断激起众多声音反对的原因。

三、网络言论与表达的新形式：海量信息的聚合

在互联网进入中国之前，无论是个人还是组织，自由表达的成本都很高。自文革中的“四大自由”在82宪法中取消以后，人们实际上只有通过国家控制的种种正规发行渠道才能使自己的声音或意见得以广泛传播，但对普通人来讲费用过于高昂，他们只能成为信息被动的接受者。新技术的传播，特别是互联网的出现改变了这一切，他们不仅可以成本低廉地在网上发表言论，还可以利用创生性的个人电脑与操作系统进行广泛地自我表达，成为主动的信息和文化创造者。[40]这样，传统的各类表达媒介和渠道在虚拟世界中不再存在，任何网站都可以成为线下渠道的综合体，它们可以报道新闻、出版书籍、播放影视、提供各种服务。而且，还出现了以往渠道无法对应的大量信息聚合的平台，如博客、用户创生内容服务(UGC)、wiki、BBS、P2P技术等。[41]人们可以不再通过国家控制的传统渠道发言和交换信息，极大增强了人们的表达自由，用时下流行的话说，这是一种“山寨化”的现象。[42]它们摆脱了原有的组织化生产的方式，产生了新的“同侪生产（peer-production）”机制，更加增进了人类知识的创新。[43]

这些新形式无法对应任何一个单独的专项内容管理机关，但国家仍然试图按照传统对口方式进行规管，不仅要求各个口的主管机关重新对各种服务内容进行许可管理，[44]也针对上述新的信息聚合平台发布特别的规制方式，对BBS主要体现在《互联网电子公告服务管理规定》和《互联网信息服务管理办法》中，[45]但没有针对博客和wiki的专门规定。[46]实践中的问题也主要集中在网站和网民的二元责任体系，即究竟谁要对平台上的违法信息负责。[47]根据最新统计，到2008年底，中国网民已达2.98亿人，网站287.8万个（见下图），[48]面对这样庞大的信息生产和消费者，国家在施加日常治理的同时，不得不连续进行非常规整治运动，集中清理不良信息，但无法从根本上纳入日常治理的轨道。

图一：我国互联网站数量（2000-2008年）

图二：我国网民数量（2000-2008年）

“转载”是一个网络时代不能再普通的词汇，只需要点击鼠标右键，复制，粘贴，就能将文字图片迅速传播，对于视频节目等内容，同样可以进行转载共享。相关法规尽管针对新闻、影视、版权等内容对转载行为进行了规范，[49]但总体而言，无法从技术上控制，也无法全面监督众多个体网民的转载行为。众多Web 2.0服务都是信息与文化分享的平台，国家已经没有能力完全控制如此大量的信息流动。

搜索引擎服务比较独特，因为它可以帮人们迅速在海量信息中查找相关内容。控制了搜索引擎的搜索结果，便可以阻止网民接触不良信息，将信息传播的负面影响降至最低。目前最大的问题在于，随着搜索引擎服务在网民生活中的比例加大，服务商能否在遵守国家规定的前提下保证搜索结果的客观公正。占有中国市场份额最大的百度就面临着这样的指控，其特有的“竞价排名”盈利模式固然有利于屏蔽一部分垃圾信息，但其操作的不透明完全可能带来内容服务商之间的不公平竞争，并给其他非商业网站的自由表达造成了威胁。目前国家尚没有专门规范管理搜索引擎市场，唯一一部相关的地方性法规也只是着重强调信息安全问题。[50]另外，搜索引擎引起的数字版权问题也日益严重，法院已经做出了几个标志性判决，但就规则而言仍然存在一些分歧。[51]

四、治理模式的总结

综上所述，经过十余年的发展，中国的网站治理的基本制度初步形成。形成过程的轨迹伴随着政府通过强力对发展良莠不齐的网站及其内容进行规管，在专项整治的不断打击中形成正式制度。目前的成果是，政府已经掌握了至少绝大多数网站的信息，从而通过各个对口管理机构对数量庞大的网站进行表面上有效的管理。[52]但是就广义的互联网治理而言，还远远不够，例如，有关恶搞、隐私和个人数据保护的网络空间社会规范还没有建立起来，也缺乏线下的相关参照系以供参考；[53]网络空间中的垄断问题也是一个重要的空白；[54]信用体系建设刚刚起步；[55]病毒、垃圾邮件、恶意软件和黑客攻击带来的安全问题仍然比较突出；网络经济和商业模式在国际严格管控和实体经济不稳的状况下很难平稳发展；[56]作为基础设施的三网融合计划刚刚在高层达成共识，但如何推进仍然是不小的难点；[57]更重要的，以严格管制为特征的言论表达制度随时可能会随着社会经济制度改革的瓶颈而破裂，从而影响政权和社会稳定。由是观之，我国的互联网规管实践只是万里长征的第一步。[58]

但是这并不妨碍我们对这十余年的经验和模式进行总结，这不仅是因为政府管制很容易形成路径依赖，更是因为我们需要在其他视角和理论背景下审视现有的治理架构，从而预测和建议未来可能的发展方向。

首先，中国对网站管理的鲜明特征是依靠政府的行政命令和严格管控推动整个网络的规范发展，特别是在政治高压下，出现了很多缺乏理性程序的不公正现象，而这又是同缺乏明确违法信息、处罚标准，以及一个强有力的独立司法体系密切相关的。地方政府纷纷利用管制的机会对本地的网络服务提供商和网站严格控制，以防不利于本地政府的信息内容流传出去。[59]除了简单的道德批判外，我们还应看到其中蕴含的中央与地方关系，即如何配置信息流动的管理权限才是最有效的，既能够实现中央的规制目标，又不至于让地方政府封锁地方性重大消息，并促进新经济的发展；否则任由地方政府封锁消息，只能导致中央政府的合法性的丧失。

其次，观察网络规管的一个线索是对比线上和线下的措施。网站既是发布传播信息的平台，是监管对象，本身也可以对内容进行控制。大量出现的网站远远超过了原来的出版社、广播电视台、报社，人人不受约束地自由传播各种内容，给监管带来了新的问题和压力。但是，国家对从线上到线下的措施原则是一致的，不仅将抹平了界限的网站再次归口管理，还基本上继续按照线下的标准和态度处理虚拟空间中的事务。原来主要约束机构的规范就进而约束网民个体，带来了一系列难以适应的问题；而学界更几乎没有对这种政策连贯性进行讨论。[60]尽管代码可以成为网络空间中的法律，但国家依靠更多的还是行政命令实现管制。

第三，互联网毕竟对原有体制造成了冲击，违法数量大，很难一下子事前监管，国家就不得不按照信息流程创设出新的规制端点，防止网络内容迅速扩散。在重新洗牌清理市场的过程中，监管者同时兼具利害相关人的角色，在打击非法内容的同时也为国有资本扩张提供了借口，这样民间的自律机制很难真正发挥作用。

第四，国家广泛应用了分层控制和对点控制，力图在信息流通的每一个环节都施加影响，将不良信息的广泛传播程度降低至最小。从分层控制来说，不仅直接约束内容层，也通过规制代码层和物理层间接约束；从对点控制来说，不仅直接约束网站和网民个体，也通过技术和ISP代理人间接约束。在日常治理仍无法阻止非法信息传播的情况下，不得不反复进行成本高昂的专项整治行动，国家在此过程中也试图完善常规制度，但效果不佳，无法治本。可以预见，在基本社会制度得到完善之前，各种不良信息仍将不断出现，这种循环治理方式也仍将为国家采用。

最后，国家固然可以通过法律规制言论表达，但规制的边界也要受到市场、技术架构和社会规范的影响，是不断发生变动的。[61]毫无疑问，个体表达的能力随着互联网的普及而在迅速增强，这在十年前是不可想象的。在网络中尚未形成稳定有效的社会规范的同时，国家仍然需要加大网络控制力。另外常常被忽视的是，版权和隐私也是制约表达的因素，我们还没有好好反思“馒头案”和“人肉搜索第一案”引发的权利之间的冲突协调规则，国家通过加大对版权和隐私的保护力度，从而间接控制言论和信息流通，这种策略和意图在将来可能会更加明显。