欧洲过滤软件相关立法与实践评介

李宗辉*

一、98/560/EC建议和952/2006/EC建议

1996年10月16日，欧共体委员会首次就互联网上的非法和有害内容问题展开讨论，通过并发布了“关于在视听和信息服务中保护未成年人和人类尊严绿皮书”。随后，1997年2月17日欧共体理事会及成员国的代表在理事会内部会议上采纳了解决上述问题的方案，并于1997年4月24日通过了一个初步的意见，最终发展形成了1998年9月24日欧共体理事会通过的“通过推广以对未成年人和人类尊严有效保护为目标的国家框架促进欧洲视听和信息服务产业竞争的建议”，即98/560/EC建议。[1]

98/560/EC建议前言的第(5)段明确指出，该建议主要关注向公众提供的视听和信息服务中未成年人和人类尊严的保护问题，不论相关内容是通过广播、在线收费服务还是互联网服务传播的。建议认为特定技术条件的存在使得对于教育、对信息和文化的接触、经济发展和创造工作机会等普遍重要利益尤其是未成年人和人类尊严的保护可以达到一个较高的水平，因而会被视听和信息服务的用户所接受。因此，98/560/EC建议网络服务企业与相关各方在有关部门的帮助下协作构建一个全国范围内的自律框架，并认为这可以使这些企业迅速适应不断更新的技术进步和有利于它们开展全球性市场拓展。

为实现该建议的目标和宗旨，98/560/EC建议在正文第二部分倡导信息服务行业和相关各方加强合作，共同制定适用于在线服务中保护未成年人和人类尊严的行为规范，以创造有利于新的各种网络信息服务发展的环境。关于该行为规范，建议在附录中将其分为几个方面的内容，其中专门提到了“对父母控制的支持”，主要是安装并使用过滤软件，以及应最终用户的要求进行更严格的过滤选择，例如限制对某些预定网址的访问等等。

98/560/EC建议前言的最后几段还提到了保护上述普遍重要的利益应当在尊重言论自由的前提下进行，任何对基本人权和言论自由的限制必须是无歧视的、为实现预期目标所必需的以及与具体的情况相适应的。建议同时强调了对各成员国既有立法中有关未成年人和人类尊严保护内容的尊重，同时指出任何用以保护未成年人和人类尊严的补充措施都应当建立在对现有法律文件最大化利用的基础上，而不应随意扩展。

在98/560/EC建议实施七年以后，2006年12月20日，欧洲议会和理事会根据信息技术和互联网产业的发展重新讨论通过了一份“关于未成年人和人类尊严保护以及视听和在线信息服务产业竞争性应对权利的建议”，即952/2006/EC建议。[2]

952/2006/EC建议首先重申了欧盟基本法第三章对人类尊严特别是该章第24条对儿童的保护，强调孩子的最大利益应当成为首要的考虑。在回顾了欧共体为此所做的努力以后，建议指出，由于新技术和传播媒介发展所导致的媒体架构的不断改变使对儿童以及父母、教师和培训者有效利用视听和在线信息服务的教育变得十分必要。建议在总体上肯定了98/560/EC建议所推行的关于视听服务部分的自律框架是行之有效的措施，但也指出这还不足以防止未成年人接触有害内容。建议声明它是针对新技术发展而对98/560/EC建议的补充，其范围包括通过固定或移动的电子信息网络向公众提供的视听和在线信息服务。

与98/560/EC建议在附录中提到过滤软件不同，952/2006/EC建议在正文中直接使用了“过滤系统”(filtering systems)和“过滤器”(filters)字样，而在附录3中，该建议则具体列举了过滤软件的常见类型：一是网络服务商在消费者订购信息服务时全面提供有效的、可更新的和易于使用的过滤系统，二是网络服务商和手机运营商就面向儿童的服务自动配备过滤系统。除此之外，建议还推荐引入服务商质量标签制度和网络内容分级体系，具体包括实行奖励机制以推动服务商提供依据内容分级定期更新的网址目录以及在搜索引擎中张贴公告呼吁服务商注意通过互联网和电话热线发布和传播信息的合法性等等。

二、276/1999/EC决定和1151/2003/EC决定

98/560/EC建议和952/2006/EC建议虽然得到了欧盟成员国的广泛响应，也取得了不错的成效，但在欧盟的法律体系中，建议毕竟是不具有强制约束力的政策性文件。因此，欧洲议会和理事会先后通过了276/1999/EC决定和1151/2003/EC决定，通过具有执行力的法律文件来加强保障互联网传播信息的合法性和有益性。

276/1999/EC决定的全称是“通过采取打击全球网络中非法和有害内容的每年共同行动来促进对互联网的更安全使用”。[3]决定指出要重点打击危害儿童、煽动人口贩卖、种族主义和仇视外国人等非法内容来营造更安全的网络环境以保障消费者对互联网的最充分利用。决定认为，促进产业自律、建立内容监督机制、开发过滤工具和内容评级系统、提升公众的网络安全意识以及加强各方的国际合作是实现上述目标的关键因素。

276/1999/EC决定提到，由德国政府倡议而于1997年7月6日-8日在波恩召开的名为“全球信息网络：实现潜力”的国际部长级会议所发表的部长声明中，各国部长一致强调，私人企业可以通过法律支持的适当的自律性功能系统在保护消费者权利以及尊重和提升道德标准中发挥重要作用。决定特别提到有必要在全欧洲范围内向消费者推广过滤工具和内容评级系统，例如欧共体支持的万维网联盟所开发的“互联网内容选择平台”。而关于过滤和内容评级工具的使用问题，决定强调要开展广泛的宣传活动，使父母、教育者和消费者意识到互联网在带来机会的同时存在的风险，从而充分利用相应的家长控制软件和内容评级系统。

276/1999/EC决定附录1规定的共同行动方案第2条就“开发过滤和评级系统”展开了具体的阐述。决定指出，本方案下所采取的措施将集中演示现实世界环境中过滤和评级系统的潜力和缺陷，希望达到鼓励建立欧洲的系统并使家庭用户广泛使用这些系统的目的。不过，决定也强调过滤和评级系统应当具有国际兼容性和可以互操作，并在产业代表、消费者和用户充分合作的基础上开发出来。关于过滤和评级软件的具体运行，决定认为，其应当以一种可以在实践中为用户、家长和教师提供多种有效选择的方式运行，而为了达到临界质量，需要取得广泛的网址。决定还提到，共同行动中应当包括对过滤和评级系统的验证，鼓励将评级的工作整合到信息创造的过程，验证还包括对过滤软件安全性的检验以防止试图绕过和停用过滤软件的行为。在过滤和评级软件之外，决定要求网络服务商在必要的情况下向公众提供允许用户举报他们认为属于非法内容的热线举报机制。

276/1999/EC决定指出共同行动方案下的一切活动应当结合司法和家庭事务领域的工作予以推进。决定还提到，在共同行动的推行过程中应当有一个对该行动进展的独立评估，从而为后续打击网络非法内容行动所要达成的目标提供足够的背景信息，并在该共同行动结束的时候提供一个最终的评估报告以与该决定最初设定的目标加以比较。决定为共同行动设定了四年的期限。

2003年6月16日，在276/1999/EC决定原定的共同行动计划的四年期限届满以后，欧洲议会和理事会通过了1151/2003/EC决定[4]，在将共同行动计划的周期延长到六年的同时，也根据技术发展和共同行动实施的情况对276/1999/EC决定作了修正。1151/2003/EC决定肯定了欧盟委员会提交的共同行动阶段评估结果对该行动未来变革的重要意义，并指出新的网络技术、新的用户和使用模式在开启大量机会的同时带来了非法和有害内容传播的新危险，也加重了既有的危险。

相比而言，1151/2003/EC决定比276/1999/EC决定更加明确和突出地将儿童和未成年人的保护放在共同行动的首要位置。决定指出，出于加强对儿童和未成年人保护的首要目的，对互联网的更安全使用应当延伸到移动和宽带内容、在线游戏、点对点文件传输、包括文本和更高级形式数字内容在内的一切实时交流如聊天室和即时信息等。而在过滤软件部分，决定指出，在共同行动的第二阶段，过滤软件和服务的标准，尤其是运行方式、可用性、抵御黑客的能力以及对欧洲市场和新类型数字内容的适应性应当成为重点推进的工作。决定将过滤技术的发展纳入了共同体的研究计划，并要求欧盟委员会保持对共同行动下与“过滤”有关的所有活动的密切关注。决定还强调，共同行动的第二阶段将促进网络内容服务商加强自我评级以及向用户提供更多关于欧洲过滤软件和服务的信息。

三、其他立法与部分成员国国内实践

除了上述对过滤软件有相对较为集中和专门规定的文件以外，欧盟的其他一些立法也曾对网络内容的过滤有所提及。1999年1月25日欧共体理事会通过的168/1999/EC“在用户友好型信息社会采取特定的研究、技术发展和示范计划的决定”[5]在“信息的获取、过滤、分析和处理”部分指出“信息的分类、标签和过滤确保精心选择的信息可以重获（包括以非文本为基础进行检索获得的信息）和过滤（包括对非法和有害内容的控制）”。而欧洲议会和理事会1999年12月22日通过的182/1999/EC“关于欧共体研究、技术发展和示范活动第五次框架计划的决定”[6]则在“多媒体内容和工具”部分进一步重申了研究开发先进的技术以获取、过滤、分析和处理信息来更好应对信息大爆炸和方便多媒体内容的利用。除此之外，欧洲议会和理事会2000年6月8日通过的31/2000/EC“关于内部市场信息社会服务尤其是电子商务中特定法律问题的指令”[7]规定允许通过电子邮件主动向他人发送商业信息的成员国应当鼓励建立适当的过滤系统。这些决定和指令与上述两个建议和两个决定一起构成了欧盟关于过滤软件的实质法律规定，并在欧盟的整体网络法律体系下发挥着重要的作用，在发挥互联网信息快速广泛分享作用的同时保护着广大消费者的合法权益。

在欧盟的法律框架下，各成员国都积极推进通过行业自律和政府适当管制来构建更安全的网络环境以实现对未成年人利益保护的共同行动。在这些成员国的实践中，英国的做法较为典型。在英国带有半官方色彩的“网络观察基金会”的主页[8]上，其网络首页中间的显著位置就向所有用户提供了一个关于网络非法内容的在线举报机制，用户点击以后就可以将自己认为非法和有害的网络信息通知基金会，基金会确认举报属实以后，会通过IP地址确认信息的由来，而后移交相应的司法部门处理。网络观察基金会也是过滤和评级软件的最早倡导者之一，早在1997年9月他们就邀请德国、法国、比利时、瑞士、澳大利亚等国家相关人士召开国际会议，以期结合各国政府与产业界的力量，全面推广前述276/1999/EC决定提到的PICS网络管理平台。2004年网络观察基金会年度报告显示，英国网络上的非法信息从1997年的18%下降到了不超过1%，这表明网络观察基金会所采取的网络管控措施取得了显著的成绩。而在举报的非法内容99%来自境外（其中美国占40%，俄罗斯占31%，欧洲其他国家占12%，还有一些来自亚洲国家），英国司法尚无法对信息发布和传播者施加惩罚的情况下，作为自我保护和防范工具的过滤软件的作用显得尤为突出。

在欧盟成员国中，法国是最早免费设置保护儿童上网的过滤软件“家长监督器”的国家。2006年初，法国政府和各大电信运营商签署协议，要求法国新登记上网的用户在安装上网客户端时必须填写一份表格，明确说明是否需要安装这种“家长监督器”。协议要求电信运营商负责该计划的执行。[9]实际上，过滤软件的使用在法国早有其法律基础，法国1986年9月30日第86-1067号新闻自由法第43-7条规定，提供有线通讯服务的自然人或法人应告知用户可以使用技术手段对服务项目或内容进行监控和筛选，并至少应向用户推荐一种此类方法。[10]

与英国和法国相比，德国政府一方面为推广过滤软件采用了政府补贴这种直接的激励机制,另一方面也加强了对德国境内非法网站的打击力度。在德国，很多电脑商在出售电脑时会安装能屏蔽淫秽色情等不良信息的过滤软件。德国的图书馆、学校、政府等各种机构的电脑上都装有各种色情过滤软件，不安装过滤软件的机构，将无法获得政府提供的技术补助资金。“德国联邦危害青少年媒体检查处”是德国政府内专门负责媒体信息安全的机构。自2003年起，该处开始负责识别和检查所有互联网内容，目前超过6000个媒体被该检查处列为青少年不宜接触的媒体。在德国全国性的自我检查多媒体服务提供商组织的倡导下，他们还与德国谷歌、雅虎、微软等主要互联网服务商达成合作协议，被列为青少年不宜的网站将不会在接受协议的搜索引擎中出现，而继续提供上述“不宜网站”网址的商家将受到有关部门最高1.5万欧元的罚款。[11]2009年6月，德国联邦议院还表决通过了旨在封锁互联网上儿童色情内容的《阻碍网页登录法》。该法赋予德国执法机关封锁含有儿童色情内容网站的权力。《阻碍网页登录法》规定，若有关责任人不适时删除其网页上的儿童色情内容或指向类似内容的链接，则德国联邦刑事警察局将登记此类网页的域名、IP地址等信息，制定封锁名单，对列入名单的网页实施域名封锁，同时将有关网页点击指向德国联邦刑事警察局设立的警示页面。[12]

四、若干结论

综合考量欧洲的立法和实践，我们可以发现其在对待过滤软件问题上有以下一些的基本的理念和原则：

首先，互联网始终存在被滥用而传播非法内容的风险，引入过滤软件技术是加强对儿童和未成年人保护的需要。而过滤和屏蔽的标准虽然因各国的文化多样性和国内立法的具体规定而有所不同，但色情、暴力等非法和有害信息是公认的应当被过滤的内容。

其次，过滤软件的使用应当在欧盟基本法和各成员国既有法律框架内进行，实现个人权利保护与言论和竞争自由之间的平衡。不过欧盟的立法者并不认为两者本身之间存在冲突，因此也并未在其法律文件中就此展开具体阐述。而且，他们始终强调对儿童和未成年人的保护应当被放在首要的位置。

再次，对于消费者而言，过滤软件的使用是一种自我保护的权利不是强制性的义务，而对于网络服务商来说，他们则有义务提醒消费者可以使用过滤软件。欧盟及其成员国也一直致力于培养和提升家长和教师们使用过滤软件的意识。

第四，欧盟及其成员国鼓励软件开发商和信息服务商在销售其产品的同时提供相应的过滤软件，而并不试图由政府或行业组织向用户强制推行或提供唯一或者有限的几种过滤软件。

第五，过滤软件应当具有完善的兼容性，不能对用户计算机硬件和其它软件的运行安全产生不恰当的影响。

第六，过滤软件通常要结合网络内容评级软件一起使用，因为需要过滤的信息有时并不是一般意义上的违法内容，而只是不适宜儿童和未成年人接触，这样通过评级系统加以区分以后再予以过滤更加具有针对性和实际效率。

最后，鉴于互联网的全球性，欧盟特别强调要加强和欧洲地区以外的国际组织、第三方国家等之间的紧密合作，共同呼吁并推广使用过滤软件来维护纯净的网络环境，保障未成年人的合法权益乃至世界范围内的基本人权。