信息公开与公众参与双重视野下的“绿坝”事件评述
——“流行语时代”的公共治理
周辉
虽然还不能说“标语时代”已经离去，但“流行语时代”的确已经开启。从“俯卧撑”到“躲猫猫”，从“很黄很暴力”到“心神不宁”，从“河蟹”到“草泥马”……这些互联网上诞生的流行语，以其特有的委婉和曲折，凝聚并表达着具有鲜明时代特色的“民意共识”。近些日子，另一个鲜活的网络流行语诞生了，它就是“战斗力可有四千万”的“绿坝娘”。
“绿坝娘”作为八零后制作的动漫人物，是工业和信息化部（以下简称“工信部”）采购的绿色上网过滤软件——“绿坝-花季护航”（一般简称“绿坝”）的形象化载体。“绿坝-花季护航”实际上是两款软件，其中绿坝是一款图形过滤软件，全称为“金惠堵截黄色图像及不良信息专家系统”，由郑州金惠公司开发；“花季护航”是一款文字过滤软件，全称为“花季护航上网管理软件”，由北京大正公司开发。“绿坝娘”这一流行语的出现，标志着自进入公众视野以来，“绿坝”所引发的网络评议进入了又一个新阶段。
可是有关“绿坝”的诞生过程，直到最近李毅中部长的新闻发布会，才有了一个模糊的轮廓。在2009年8月13日的新闻发布会上，李毅中部长介绍说：“‘绿坝’是指在计算机上装一个过滤软件，把有碍于未成年人健康成长的黄色淫秽信息过滤掉。这项工作是从2006年开始的。从2006年启动这项工作，向社会公开招标，选中了两家过滤软件，然后用政府购买的方式买断这两个软件的产品和服务。”原来，“绿坝”的诞生并不是工信部拍脑袋拍出来的，而是一个长期的决策实施过程。只不过，广大公众对于这一决策并不是很清楚，对于这一过程更没有充分的参与——而这恰成为“绿坝”正式问世后带来诸多质疑的关键所在。本文将基于这一认知对“绿坝”事件展开法律评析。
由信息公开视角观封闭惯性下的“绿坝”演义
判定公众对“绿坝”决策是否清楚就必须回顾整个“绿坝”决策过程的具体情形。李部长在新闻发布会中提到有关“绿坝”的工作是从2006年开始的，但他并没有介绍相关启动工作的具体情况。也许这时还处于决策的初始阶段，没有形成成熟的决策内容，因此，在这种情形下，行政机关对公众公开此时行政信息的义务是否成立并没有绝对肯定的答案。所以，即便在网上很难检索到这一期间的相关信息，我们也不宜提出苛刻的质疑与指责。
2007年底的“很黄很暴力”事件后不久，工信部就发布了一个紧急通知，即《关于征集绿色上网过滤软件的紧急通知》。该通知事实上是工信部实施“绿色上网过滤软件”政府采购的要约邀请。通知在正文中指出供应商申请参与测试和评定产品的截止日期是2008年1月24日，离当年农历春季假期只有一周多，尤为甚者，通知是2008年1月14日才正式发布的。可见这的确是一个紧急通知。但是，我们并没有看到任何有关紧急情况的说明；其实，我们也很难想象已经从2006年着手准备的工作为何会突然变得“手忙脚乱”，以至于非常重要的供应商报名环节只有十天的时间。是前期准备不充分还是有什么突发情况？是受到了什么方面的压力还是已经与若干供应商做了“事前沟通”？作为一个使用公共财政资金的政府采购项目，应当对各种潜在的质疑作出充分的准备。信息公开不是说简单的把信息公开就够了，而是要认真地把公众当作知情权的主体，为其阐明尽可能详细的决策信息。否则，潜伏的质疑会像定时炸弹一样，早晚会爆发的。最近的舆论风暴恰是最好的例证。虽然《政府信息公开条例》此时还未实施，但是级别效力更高的《政府采购法》所确立的公开透明原则显然函及信息公开的内容。所以说，至少在此时已经埋下了公众对于“绿坝”决策信息不公开或者不充分公开质疑的种子。
在此之后，工信部并未公示其收到了哪些供应商的申请、确定了哪些供应商作为其竞争性谈判的候选供应商，只是在2008年5月14日发布了《工业和信息化部关于“绿色上网过滤软件产品一年使用权及相关服务采购”竞争性谈判结果的公告》，对成交产品、成交供应商和成交价格金额进行了公告。这好比被代理人的钱支付后，才知道代理人用钱跟什么人交易买了什么东西；对于其间如何选择交易对象和如何进行价格博弈，代理人根本就没有报告。这是因为代理人没有这个义务还是因为被代理人没有这个权利呢？稍微熟悉民法原理的人都会有明确的答案：被代理人显然有这项权利，同时代理人也有相应的义务，二者是同一的。
最关键的是，该采购项目的成交价格高达四千一百七十万元，这不禁让人对工信部一直声称的“免费”安装使用产生困惑——似乎这四千多万巨额财政款项是工信部自己掏的腰包，与广大公众没有丝毫关联；可事实上，这笔巨款正是从作为纳税人的公众那里征收来的。真正“免费”的软件是像著名免费安全软件360安全卫士那样的，具体到“过滤软件”领域，也有类似的例子，比如可在各知名下载网站免费下载的“健康上网专家”。这是一款完全免费的过滤软件，也是最多中国个人用户主动安装的过滤软件，不仅能够有效过滤不良信息，还包括数量超过绿坝的各种其他过滤功能，同时具备出色的软件自我保护功能。相形之下，采购“绿坝”花费如此巨额财政款项更凸显其不合理性。质疑的种子继续生长。
事实上，在该文件发布之前，具有重大里程碑意义的《政府信息公开条例》已于2008年5月1日正式实施。《政府信息公开条例》第十条就县级以上各级人民政府及其部门重点公开的政府信息做了明确规定，其中就包括“政府集中采购项目的目录、标准及实施情况”。该采购项目本可以把握绝佳的时机，成为中央部委带头实施《政府信息公开条例》范例。但事与愿违，这一期许最终还是落了空：尽管中央政府努力营造出透明政府和开放治理的氛围，但是管理的惰性和保守的惯性最终还是胜出了。
到了2009年4月1日，又有一份文件发布了，即《教育部、财政部、工业和信息化部、国务院新闻办关于做好中小学校园网络绿色上网过滤软件安装使用工作的通知》。正是依据这份文件，“绿坝”的安装得以在学校、网吧等社会公众场合的计算机上全面铺开。李部长对此的评价是：“社会反响比较好，希望能够扩大一些范围。”而问题在于社会反响是如何表现出来的？扩大安装范围究竟是社会公众的希望，还是政府部门的一厢情愿呢？这些都需要政府提供相应的信息来说明和澄清。而此时，我们的政府部门对潜在的和现实的各种质疑，依然选择了视而不见。
定时炸弹终于在2009年5月被引爆了。5月19日，工信部发布《关于计算机预装绿色上网过滤软件的通知》。通知核心内容如下：
一、在我国境内生产销售的计算机出厂时应预装“绿坝-花季护航”软件最新适用版本；进口计算机在国内销售前应预装“绿坝-花季护航”软件最新适用版本。
二、“绿坝-花季护航”软件应预装在计算机硬盘或随机光盘内，且在恢复分区和恢复光盘中作为备份文件。
三、“绿坝-花季护航”软件提供者应采取积极措施，支持计算机生产企业开展预装相关工作。
四、计算机生产及销售企业应于2009年6月底完成“绿坝-花季护航”软件预装测试等相关工作，2009年7月1日后出厂和销售的计算机应预装“绿坝-花季护航”软件。
五、计算机生产者和“绿坝-花季护航”软件提供者在2009年内应按月向工业和信息化部软件服务业司报送上月计算机销售数量、过滤软件预装数量及工作建议，自2010年起于每年2月底之前上报上一年度数据。
对于逾期未预装、不按时上报、虚假上报和拒不上报的，工业和信息化部将责令其限期补报或改正。
该通知虽然直接指向的是“计算机生产及销售企业”，但其最终影响的却是作为计算机使用者的广大公众的利益，因此，其仅仅将通知发放给“有关单位”显然是不恰当的。在计算机和互联网已成为生活和工作必要组成部分的这个时代里，本通知所含的政府信息显然涉及广大公众的切身利益，因此，根据《政府信息公开条例》第九条的规定，合法的举措是由工信部应当面向全体公众主动公开。而事实上，公众知晓上述信息却是通过“业界传闻”、“媒体曝光”的方式。直到6月9日，也就是该通知发布二十天后，工信部的网站才将其登载上网。
迟到的正义、传闻、曝光后的证实进一步地激化了公众的对立情绪。事后，主流媒体试图通过制作专题节目——如CCTV《焦点访谈》之“心神不宁”篇和人民网强国论坛之“今天，你被‘花季护航’了吗？”的专题调查——来引导网络舆论，以缓解网民与工信部之间的紧张。但网民显然不是这么容易就可以被“引导”的——中国的网民在一次又一次的以“流行语”为代表的网络公共事件中已经逐步成熟了，这些封闭惯性下的保守措施非但没有缓解事态的紧张，反而引入了新的争议话题——如“高也”事件。封闭惯性下的“绿坝”演义至此也以公权力失去公信力而告一段落。
公众参与的缺失与“绿坝”事件中公权力的被动处境
针对“绿坝”事件，《华尔街日报》中文网曾有一篇评论，评论的题目很有意思——《工信部昏招失“公信”》。前文已经指出，工信部在“绿坝”这件事上已经变得“不公信”了。但导致其失“公信”的“昏招”并不仅限于惯性地排斥信息公开，公权力的独行与自负也是一记很臭的“昏招”。这种独行与自负就体现在对公众的漠视：工信部有关“绿坝”的工作从准备立项到最后的实施都没有敞开衙门邀请公众评议和参与，甚至一场听证会都没有。
从现在各种渠道反映的情况不难发现，广大公众对“绿坝”不满的重点在于“whether”，而不是在于“how”。换而言之，公众有关“绿坝”的争议更多集中在该项政策的必要性上，至于其具体如何实施的则在次要位置。根据现代公共治理理念，一项公共政策的立项必须具备三个基本要素：合法性、可行性和必要性。对于前两项，公权力机关可基于自己的论证做出判断；但是“必要性”的判断显然不是单单依据逻辑推理就可以成立的。对于一项广泛影响公众权益的公共政策，如果未经公众发表意见，怎么判断其是否为公众所需要呢？
事实上，“绿坝”的决策之所以漠视公众作为公共参与主体的存在，也是受一种惯性的影响。这种惯性就是权力行使的家长作风。公权力机关视自己为公众的家长，认为家长采取“呵护”的行动是不需要征求被呵护对象的意见的——“绿坝”是为了关爱“青少年”，有了“绿坝”就可以保障“青少年”健康成长的环境，这种事情公众肯定能够欣然接受了，又何必折腾公众来参与呢？如果这就是公权力机关的想法，那么我们必须提醒它，这种想法已经过时了。现代社会是一个公民社会，公众不是无知之众，而是公民之众；公民不是子民，而是权力的隐在源泉。排斥公众参与的行政过程必然削弱乃至丧失自我的公信力基础。
但是，在2009年5、6月间，各种形式的舆论群起挞伐之后，工信部依然选择沉默，丝毫未表露出反省的意向——哪怕是一场形式上的听证会。事后之所以出现转机，在多大程度上源于对网络民意的尊崇还是值得质疑的。因为，这期间以美国政府为代表的国际势力正式出面干涉：6月19日，美方外交官员与中国商务部与工信部（工业与信息化部）会面，并就近来中国政府要求电脑必须安装绿坝一事，表达深刻关切；6月26日，22家行业与贸易协会联合致信中国政府，请求重新考虑要将“绿坝”软件安装到所有在中国大陆销售的个人电脑上的决定，随后来自“高层”方面的询问很快到了工信部。在这种陡然升级的压力下，几天后，就在强制预装日期的前一刻，工信部一新闻发言人就绿色上网过滤软件问题答记者问的形式，未设定期限地宣布推迟预装。对上负责、对下漠视的权力陋习再次彰显出来：公众参与与否无关紧要，“高层”询问却是莫大的问题。
可从另一个角度来看，公权力的自负与拒斥，并未妨碍公众参与的热情。恰恰相反，随着话题的不断展开和讨论的逐步深入，更多的公众以更“高涨”的情绪更广泛地参与到这一公共事件中来。只不过他们的意见没能直接影响相关决策而已。正如文初所指，流行语“绿坝娘”就是该公共事件近期发展的一个具有网络时代特色的“成果”。有关“绿坝娘”的各种素材或许是在表达“无力”的反讽，但无疑是在消极地反映着群体的不满。这种消极的抵制，其实是在有效参与空间无几的背景下，一种震撼的表达。这里究竟凝聚了多少种情绪是很难用文字描述出来的。这些情绪凝结起来，就不仅是削弱公权力公信力的问题了，而是伤及了公权力的根本，也就是其正当性问题。触及到这一要害，公权力还怎么能不被动？
好在我们的工信部最终以具有中国特色的方式改变了当初的决策。姑不论其原因究竟为何，广大公众通过各种形式的“情绪宣泄”实施的参与表达，无疑是起了推动作用的。即便未赢得尊崇，公众的参与毕竟树立了自己的话语，并取得了与自己话语方向一致的成果。这在充分说明我们人民政府的工信部确实还是为人民服务的同时，也给予了我们对公众参与力量的坚定信心和对公众参与前景的无限憧憬。
双向互动与“流行语时代”的公共治理
在“流行语时代”，网络已成为一个敏感的传导平台，看来似乎不太起眼的事情会突然演变成影响广泛的公共事件。“此地无银三百两”和“掩耳盗铃”都会被演绎成各具特色的“自欺欺人”的流行语。而一次次“流行语”造成的公权力与公众的对立，都很容易激化为一个个敏感的公告事件，也不禁让执政者一遍遍绷紧对和谐治理忧虑的神经。“流行语时代”的公共事件呼唤崭新的公共治理模式，非如此不能实现社会的和谐之治。
透过“绿坝”事件我们应当反思，但反思绝不应局限于这一事件本身。也正因为这样，本文没有去探讨言论管制的问题，尽管这在“绿坝”事件中本也是一个非常重要的话题。纵向的深入探讨必然有其重要的意义，但是这在“绿坝”事件的背景下毕竟还是一个争议话题。即便在西方法治国家，也是有安装这类过滤软件的相关制度，纠缠于此不如去更宏观地反思整个公权力运作过程，这样将会给“流行语时代”的公共治理带来些许启迪。
启迪事实上可以概括为两点：第一，政府信息应当公开，而且要有效而充分的公开。政府信息公开的起点不应落在行政过程的终点，而要前移至行政过程的始端。换而言之，政府信息公开不是简单的决策结果公开，而是整个行政过程的公开。甚至在必要的情况下，行政过程的起点就应成为政府信息公开的起点。这其实就是要求政府能够主动地向公众伸出友善的沟通之手，以避免因公众的质疑而增加治理的成本。在“绿坝”事件中，工信部如果能够做到这一点，就不会背上公众种种质疑的“包袱”，让其“好心办了坏事”。第二，公权力运行过程中应当主动提供公众参与的空间，吸收公众有效而充分的参与。公众参与可以在吸收公众智慧的同时，增强公共治理的合法性和可接受性。如果“绿坝”事件的决策和实施过程中引入了公众参与，至少可以避免李部长提到的“文件考虑不周”的问题，当然也不可能出现事后改变决策的严重损及公权力公信力的局面。公众参与其实就是让公众在公共治理中充分表达意见，以便公众意见与公权力意志融合成为最终的公共意志。这样公共治理才能实现治理主体与被治理主体意志的统一，从而彻底的告别“紧张”和“忧虑”。
一方面，公权力经由信息公开向公众实现开放；另一方面，公众通过参与可以其意志实现与公权力意志的融合。不难看出，二者统一起来就是公权力与公众的双向互动。而“绿坝”事件的反例恰可以让我们明白，这种双向互动的公共治理模式正是“流行语时代”和谐之治的可依赖路径。这可以看作本文分析“绿坝”事件得出的结论，也可以视为本文对未来公共治理的良好期许。